Tribunal Constitutionnel Polonais : un test pour l’État de droit ?

Lorsqu’en 2023 Donald Tusk, à la tête d’une coalition, revient au pouvoir à Varsovie, il doit s’atteler à un problème spécifique - mais en passe de devenir classique dans le moment populiste que nous vivons : comment déconstruire les structures illibérales implantées par ses prédécesseurs sans recourir soi-même à des méthodes illibérales ? Comment rétablir l’État de droit sans soi-même enfreindre les règles de l’État de droit ?

Dans le cas polonais, la difficulté apparait d’autant plus grande que la constitution confère des contre-pouvoirs importants au président de la République et au Tribunal constitutionnel . Or, le premier poste est resté dans les mains du parti populiste Droit et Justice (PiS) - avec Andrzej Duda jusqu’au 6 août 2025, et Karol Nawrocki depuis lors (à la suite d’élections présidentielles perdues par la majorité gouvernementale) ; le second était en 2023 encore exclusivement composé de juges nommés par le PiS lorsqu’il dirigeait le pays.

À cet égard, le contraste avec le cas hongrois est éclairant : fort d’une assise considérable au parlement, le gouvernement de Peter Magyar qui a succédé à Orbán à Budapest en mai 2026 a eu les mains plus libres pour rétablir les institutions libérales.

Face au dilemme auquel il était confronté, M.Tusk et sa coalition ont donné des réponses différentes selon les sujets. Le cas le plus emblématique d’une approche radicale a été celle de l’audiovisuel public : le PiS avait procédé en 2016 à une purge drastique (260 journalistes licenciés) ; pendant toutes les années Kaczynski, les organes d’information publique ont servi la propagande des nationalistes au pouvoir. Pour redresser la situation, le gouvernement Tusk a dû fermer l’institution pendant 48h et nommer un nouveau conseil d'administration, qui, à son tour, a complètement renouvelé les équipes journalistiques. Dans le secteur de la Justice, à commencer par la Cour suprême, qui avait été littéralement colonisée par le PiS, la nouvelle majorité devait aussi procéder à des remaniements substantiels.

Toutes ces mesures ont été approuvées par l’Union européenne, qui a levé les pénalités autrefois imposées à la Pologne du PiS pour sa mise en cause des principes de l’État de droit.

Dans un premier temps, le Tribunal constitutionnel n’a pas été touché par le changement politique. Le gouvernement Tusk n’a pas suivi l’avis de ceux qui lui conseillaient de dissoudre l’institution et d’en reconstruire une autre sur de nouvelles bases. Une approche aussi radicale eût été concevable pour des raisons propres à l’histoire compliquée de cette cour, que l’on ne peut évoquer ici qu’en quelques phrases : en 2015, juste avant les élections, la Diète avait désigné un certain nombre de juges au Tribunal constitutionnel, que le président Duda avait refusé d’assermenter (selon la constitution polonaise, les juges du Tribunal constitutionnel sont désignés par la Diète et prêtent serment devant le président de la République).

Depuis lors, le PiS et les autres partis se renvoient des accusations mutuelles d’infraction à la constitution ; le fait est que la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) et la Cour de justice de l'Union européenne (CJEU) ont reconnu le caractère vicié du Tribunal ; la Cour administrative suprême de Pologne a fait de même. Le 18 décembre 2025 encore, la CJUE statuait que le Tribunal avait cessé de constituer une juridiction légitime en raison des graves irrégularités ayant invalidé la nomination de trois de ses juges en décembre 2015 et de son président en 2016.

Le coup de force du gouvernement Tusk

La question du Tribunal constitutionnel aurait pu à la longue trouver une solution du fait de la vacance des postes et de la nomination de nouveaux juges par une Diète à majorité anti-PiS.

Précisément, au cours de cette année 2026 la chambre a élu 8 nouveaux juges, ce qui aurait dû permettre à ceux-ci de disposer d’une majorité sur les quinze qui constituent le Tribunal et ainsi de "renverser" le président et son adjoint d’obédience PiS (le Tribunal élit son président et son vice-président). C’était compter sans l’obstruction du président Nawrocki qui a refusé d’assermenter cinq d’entre eux. Pour contourner ce blocage, et conformément à une procédure approuvée par la Commission de Venise (organe du Conseil de l’Europe compétent pour ce type de problèmes), les cinq juges ont prêté serment devant un notaire. Mais voilà que le président du tribunal leur a refusé l’accès aux locaux de la cour.

Si l’on veut parler de "coup d’État" il nous semble que c’est là qu’il se situe : dans le déni du droit de siéger (par le président de la République et le président du Tribunal constitutionnel) opposé à des juges désignés de manière constitutionnellement régulière : il ne fait aucun doute en effet que si les juges du Tribunal constitutionnel doivent prêter serment devant le président, cela ne confère aucun droit de véto à celui-ci sur leurs nominations.

Voilà pour les principes. S’agissant des modalités d’action, le gouvernement n’est pas exempt de tout reproche : dès le mois d’août, il a fait monter la tension autour du Tribunal ; en septembre, la Diète a désigné comme juge une personnalité très partisane, M. Berek, ancien ministre de la Plateforme Civique, considéré comme "bras droit" de M. Tusk ; celui-ci a prêté serment devant la Diète, au lieu de recourir au subterfuge notarial ; fin octobre, le gouvernement a pris la décision de lever l’immunité du président du Tribunal ; enfin l’opération du 30 octobre a consisté à introduire dans les locaux du Tribunal les juges anti-PiS réunis sous la présidence de l’une d’entre eux, Korwin-Piotrowska, pour mettre en accusation le président du tribunal et son adjoint et prendre un certain nombre de mesures permettant de relancer l’activité de la juridiction.

Cette opération aurait eu une chance de succès si certains des juges PiS avaient rejoint les nouveaux juges pour former une majorité de dix (quota nécessaire pour procéder aux changements envisagés par les nouveaux juges). Une tentative de débauchage dans ce sens a échoué, de même que n’eurent pas de suite les appels à trouver un compromis. Le 2 novembre, il fallait constater que deux enceintes se mettaient en place, prétendant l’une et l’autre constituer le Tribunal constitutionnel.

Entre-temps, nous avons assisté à la soirée tragi-comique du 30 octobre, dont les images ont fait le tour du monde : des forces de police anti-émeutes face à quelques centaines de protestataires ; le président Nawrocki surgissant à une heure de matin et jouant des coudes pour se rendre dans les locaux du tribunal ; la gêne des gouvernements européens, même si la Commission a marqué son appui au gouvernement.

Au total, quel bilan provisoire peut-on tirer ?

• Sur le plan intérieur, l’opération tentée par le gouvernement de M. Tusk se retourne pour l’instant contre lui. Il a sans doute agi pour des motifs principalement politiques : dans la perspective des élections générales de 2027, il a estimé nécessaire de "délivrer" une des promesse faites à son électorat, s’agissant du rétablissement de l'État de droit. Or, aujourd’hui, des voix critiques se font entendre au sein de la majorité. M. Tusk est perçu comme ayant échoué face à un Nawrocki pugnace et renforcé dans son rôle. De surcroît, l’opposition de droite et d’extrême droite, qui était divisée, se rassemble désormais sous l’autorité de Jaroslaw Kaczynski ;
• Sur le plan international, la crise du Tribunal constitutionnel est exploitée par les forces illibérales qui renvoient dans l’autre camp l’accusation de non-respect de l'État de droit ; on retrouve là le même type de distorsion orwellienne qui autorise les porte-paroles MAGA - en harmonie avec ceux de Moscou - à accuser de "brimer la liberté d’expression" les forces libérales tentant de juguler la désinformation ;
• Pour sortir de ces ambiguïtés, un débat doit certainement s’ouvrir. Il est tentant de se livrer à des commentaires moralisateurs sur le thème "il faut rétablir l'État de droit, mais en respectant les règles de l'État de droit" : c’est ce qu’ont fait, par exemple, au lendemain des incidents du 30 octobre les éditoriaux de The Economist puis du Financial Times. La limite de ces commentaires est qu’ils minimisent la capacité d’obstruction du président polonais : c’est ce dernier qui, en refusant d’assermenter les nouveaux juges, empêche le gouvernement d’"agir selon les règles".

Il est probable que M. Tusk et ses amis aient intérêt à procéder à l’avenir de manière plus transparente et pédagogique. Cela est dans leur intérêt politique, mais aussi pour mieux faire ressortir, d’une manière générale, les vraies responsabilités du blocage quant au retour à l'État de droit en Pologne. Les résultats des élections de mi-mandat aux États-Unis fournissent un contexte favorable pour reprendre le débat : le président Nawrocki est en effet un chaud partisan et un protégé de Donald Trump.

copyright Wojtek RADWANSKI / AFP