Les populistes et l’art de la négociation : entre personnalisation et politisation

Comment négocient les populistes ?

La défaite de Viktor Orbán lors des élections législatives d’avril 2026, après presque quinze années au pouvoir en Hongrie, a été accueillie avec soulagement au sein des institutions européennes. Combien d’équipes avaient dû lutter avec le leader populiste pour faire passer les successifs paquets de sanctions contre la Russie ? Et combien d’autres bras de fer avaient été engagés tout au long de ses mandats ? À Bruxelles, une période de détente semblait s’annoncer, d’autant plus que l’on comptait sur les midterms (élections de mi-mandat) aux États-Unis le 3 novembre prochain pour calmer les appétits d’un autre leader populiste, Donald Trump, avec qui l’Union européenne (UE) a dû négocier maintes fois depuis son retour aux affaires en 2024.

Pourtant, l’arrivée en tête aux élections législatives régionales de Saxe-Anhalt du parti Alternative für Deutschland (AfD) le 6 septembre montre que la poussée populiste est loin de tarir. Avec les sondages qui donnent Marine Le Pen - assurément - et Jean-Luc Mélenchon - potentiellement - au deuxième tour de l’élection présidentielle l’année prochaine, tout négociateur au sein des équipes nationales ou européennes devra continuer à chercher la réponse à la question suivante : comment les populistes négocient-ils quand ils sont au pouvoir ?

Le populisme a été largement étudié. Nous n’allons pas nous attarder sur sa nature (est-ce une idéologie, un discours, un style ?) mais plutôt opter pour une définition qui permet de comprendre comment les populistes conquièrent et se maintiennent au pouvoir : le populisme comme stratégie politique. Au cœur de cette stratégie se trouve la construction d’un lien "direct" entre un dirigeant et "le peuple", mobilisé contre des élites accusées de ne plus défendre ses intérêts. Ce lien repose sur une forte personnalisation du pouvoir, qui exonère le populiste de s’acquitter d’un devoir de cohérence dans ses propos et ses décisions : aucune idéologie ou structure de parti ne l’empêche de changer d’avis si cela peut être à son avantage. Un exercice du pouvoir centré entièrement sur le leader tend, par conséquent, à contourner, voire à délégitimer, les institutions et les corps intermédiaires qui s’interposent entre le dirigeant et sa base électorale. Cette attitude affecte également le rapport, très tendu, entre le leader populiste et les médias traditionnels et explique sa prédilection pour les réseaux sociaux qui permettent un lien immédiat et "direct" entre lui et ses électeurs.

Comment cette stratégie politique populiste se traduit-elle dans une négociation politique ?

Négocier sans intermédiaires

Quel que soit l’environnement institutionnel, la personnalisation du pouvoir implique que, dans les négociations politiques (a fortiori européennes et internationales), les canaux diplomatiques traditionnels sont affaiblis, dans les cas plus extrêmes mis à l’écart. Les discussions techniques au niveau des diplomates de carrière ne sont qu’une scène de théâtre mineure : l’action se joue ailleurs, autour du leader populiste - l’unique voix légitime pour incarner la volonté du "peuple" - et d’un groupe de fidèles recrutés pour leur loyauté (et non pas pour leur expérience dans des négociations passées).

Viktor Orbán, Premier ministre de 2010 à 2026, en constitue probablement l’exemple européen le plus abouti. Au fil de ses mandats, la politique étrangère hongroise a été progressivement centralisée autour du "bureau du Premier ministre" tandis que l’appareil diplomatique se trouvait réorganisé et davantage soumis au pouvoir politique populiste, avec des conséquences importantes à l’échelle européenne : les diplomates de carrière obtenaient les directions sur les positions à tenir seulement en écoutant les conférences de presse du Premier ministre. Les décisions les plus importantes n’étaient plus prises en concertation avec le ministre des Affaires étrangères, le loyal Péter Szijjártó, mais par Viktor Orbán et ses fidèles dans des réunions informelles.

La force d’attraction du leader populiste est si forte qu’elle peut même dépasser les limites de sa fonction officielle au sein d’un gouvernement. C’est ce que démontre l’abstention de l’Autriche le 19 décembre 2018 lors du vote de l’Assemblée générale de l’ONU sur le Pacte mondial sur les migrations : ce revirement spectaculaire avait été orchestré par le leader du parti national-populiste FPÖ Heinz-Christian Strache. À l’époque, Strache était vice-chancelier d’une coalition avec Sebastian Kurz (ÖVP, parti de centre-droite), entré dans l’histoire comme le plus jeune chancelier de l’Autriche (à 31 ans). Lors des négociations techniques, l’Autriche s'était montrée très favorable au Pacte et les diplomates autrichiens avaient joué un rôle de premier ordre. Après le départ de la Hongrie des discussions, ils avaient pris le relais et mené les négociations au nom des autres pays de l’UE. Les discussions s’étaient cloturées durant l’été sans qu’aucune voix dissonante en provenance du gouvernement ne filtre mais, à partir de septembre, sous la pression des réseaux de la droite radicale et populiste, Strache a menacé de rompre la coalition avec Sebastian Kurz en cas d’un vote favorable de l’Autriche. En effet, la Chancellerie avait demandé au ministère des Affaires étrangères (alors dirigé par Karin Kneissel, ministre indépendante nommée sur proposition du FPÖ) la rédaction d’un rapport "technique" sur la base duquel la décision finale devait être prise. Le ministère, et sa ministre, étaient initialement favorables à un vote en faveur du texte, considéré comme une victoire réputationnelle rappelant la place de l’Autriche comme pôle diplomatique primordial. Pourtant, sous l’influence du vice-chancelier Strache, le rapport a été altéré : son cabinet (il était également ministre du Sport) a envoyé de fausses informations à l’Ambassadeur autrichien auprès de l’ONU à New York et a rédigé lui-même une large partie du rapport. Le ministère des Affaires étrangères s’est trouvé largement marginalisé dans le processus de décision tandis que le leader populiste de la coalition a pu crier "victoire" à ses troupes : un schéma récurrent dans les affaires internationales sous l’emprise croissante des populistes.

Négocier en mobilisant le "peuple"

Le paradoxe de toute stratégie politique populiste est qu’une fois arrivé au pouvoir, le populiste doit éviter que "le peuple" puisse l’assimiler à l’establishment qu’il a promis de combattre. Comment réussir ce tour d’équilibriste ? Très simplement : en orchestrant une forme de "campagne électorale permanente" qui vise à utiliser tout incident pour mobiliser son électorat et maintenir un lien "direct" avec lui. Dès lors, chaque négociation politique est "scénarisée" pour que déclarations, annonces et lignes rouges ne soient pas seulement adressées à l’autre partie, mais en premier lieu au "peuple" au nom duquel le populiste négocie.

Donald Trump fait figure de paradigme : souvent assimilé à l’alter ego de son livre The Art of the Deal, il est tantôt un négociateur redoutable, tantôt celui qui "se rétracte à chaque fois" (parfaitement résumé dans l’acronyme T-A-C-O ou Trump always chickens out). Le lien direct qu’il a instauré avec sa base est parfaitement rodé. Finie l’époque d’un Hugo Chávez, qui avait sa propre transmission "Aló Presidente" sur la chaîne de télévision d’État pour répondre aux questions du "peuple" : désormais, Trump communique par son propre réseau Truth Social. Durant les négociations commerciales UE-États-Unis de l’année dernière, c’est sur cette plateforme qu’il a lancé ses menaces concernant les tarifs douaniers : "Mener des négociations avec l’Union européenne [...] est trop compliqué [...] et nos discussions ne mènent nulle part ! Je veux lui imposer des droits de douane généralisés de 50 % à partir du 1er juin 2025" écrit-il, par exemple, le 23 mai.

Trump n’est pas le seul populiste à vouloir mobiliser son électorat. Matteo Salvini, ministre italien de l’Intérieur sous Giuseppe Conte (président du Conseil de 2018 à 2021, qui a depuis rejoint le Mouvement 5 étoiles), s’était longuement présenté comme l’homme derrière la politique des "ports fermés", instaurée pour bloquer les flux migratoires par bateau sur les côtes italiennes. Pourtant, en dépit d’une campagne menée avec efficacité sur les réseaux sociaux, Salvini n’avait pas les compétences institutionnelles pour "fermer les ports" et devait s’en remettre au ministre des Transports, Danilo Toninelli (du Mouvement 5 Étoiles), qui, de surcroît, n’a jamais officialisé cette politique publique par un décret. Cette stratégie de mobilisation permanente pèse sur la réputation du pays à l’échelle internationale : un diplomate italien, ayant demandé à Salvini la raison pour laquelle il avait envoyé un tweet incendiaire contre un pays méditerranéen, s’était vu donner comme réponse que tout le monde aurait oublié l’incident dans les 24 heures. Le temps de la diplomatie n’est pas celui de la communication "directe" d’un populiste.

Dans le cas de la Hongrie sous Orbán, les négociateurs au sein des institutions européennes l’avaient constaté : une grande partie de la communication "extérieure" menée par le leader populiste était destinée à son propre électorat. Le ton derrière les caméras pouvait varier et parfois même être "raisonnable" jusqu’à un certain degré : mais devant les caméras, le regard du leader populiste tourné vers la Hongrie, "Bruxelles" devait bel et bien être le bouc émissaire.

Négocier ou l’art de la communication (mensongère ?)

La négociation ayant été menée "personnellement" par le leader populiste au nom du "peuple" dont il est l’unique légitime voix, le résultat d’un accord est toujours présenté comme une "victoire", même si son contenu substantiel est beaucoup plus nuancé. Cela devient encore plus important pour le leader populiste dans le cas où le dossier est politiquement sensible. Ce qui compte n’est pas la substance, mais la manière dont le résultat de cette négociation est communiqué au "peuple" de manière à légitimer l’action du leader populiste.

Trump nous a habitués à la grandiloquence et à l’exagération. À Turnberry, il a qualifié l’accord qui venait d’être annoncé de "probablement le plus grand accord jamais conclu, dans quelque domaine que ce soit, commercial ou autre" - préférant ne pas s’attarder sur le fait que le contenu de cette "victoire historique" n’était même pas encore formalisé. Parmi les résultats revendiqués figuraient notamment les fameux 600 milliards de dollars d’investissements européens supplémentaires aux États-Unis - un engagement que l’Union européenne n’a pas la compétence de prendre elle-même puisqu’elle ne dispose pas du pouvoir de contraindre les entreprises européennes à investir. La communication populiste de Trump se positionne aux antipodes de celle de la présidente de la Commission Ursula von der Leyen qui déclarait, lors de la présentation de l’accord le 27 juillet, qu’il allait "apporter de la stabilité [...] de la prévisibilité [...], de la certitude dans une période d'incertitude." Loin de présenter le résultat comme une victoire, elle indique à un journaliste que "15 % n’est pas négligeable, mais c’est le mieux que nous pouvions obtenir." Même le résultat en tant que tel est discuté de manière différente : pour les Européens, le nouveau taux de droits de douane américain de 15 % constitue un "plafond", tandis que l’administration Trump maintient qu’elle se réserve toujours le droit de relever ces droits à l’avenir.

Qu’un compromis puisse être transformé dans une victoire sur tous les fronts n’est pas une particularité trumpienne, mais bel et bien une caractéristique populiste. En Italie, le bras de fer engagé en 2018 entre le premier gouvernement Conte et la Commission européenne autour du budget en offre une illustration presque théâtrale. Le 27 septembre, lorsque le gouvernement s’accorde sur un déficit à 2,4 % du PIB, Luigi Di Maio apparaît au balcon de Palazzo Chigi avec plusieurs ministres du Mouvement 5 Étoiles, poing levé, pour célébrer le "budget du peuple". Le chiffre devient rapidement un symbole politique : celui d’un gouvernement qui affirme enfin ne plus plier devant les contraintes imposées par Bruxelles. Quelques semaines plus tard, après le rejet du projet budgétaire par la Commission et un long bras de fer avec les institutions européennes, le gouvernement italien finit pourtant par accepter un déficit de 2,04 %. Mais là encore, le compromis substantiel ne doit pas devenir une défaite politique. Di Maio refuse explicitement de parler de "marche arrière" et explique que le gouvernement pourra malgré tout financer ses principales promesses électorales. Finalement, les chiffres 2 et 4 sont tout de même dans l’accord final, n’est-ce pas assez ?

Parfois, le leader populiste peut considérer qu’un compromis ne peut pas être transformé en victoire, et que continuer la négociation - le conflit ? - est plutôt un avantage dans le court terme. Encore une fois, Orbán en est un exemple saisissant : au moment des négociations pour trouver une issue à la procédure d’infraction lancée par l’UE contre la Hongrie à cause de la loi concernant les droits des personnes LGBTIQ, un compromis semblait avoir été trouvé. Juste avant la conclusion de l’accord au niveau européen, un appel du bureau du Premier ministre arrive : le négociateur est allé trop loin, il faut se retirer. Dans les couloirs de la Commission, la rumeur se répand : pour Orbán, il est stratégiquement plus intéressant de maintenir la procédure d’infraction car un conflit avec "Bruxelles" pourrait mobiliser les électeurs avant les législatives de 2022 de manière bien plus efficace.

Une technique de négociation populiste ?

Personnalisation et politisation : la négociation avec un populiste se transpose sur un schéma où le leader occupe une place centrale, sa communication s’adresse à son "peuple" et son résultat s’intègre dans un récit politique qui légitime son pouvoir. Jusqu’où cette logique peut aller dépend des institutions auxquelles le leader est confronté, de l’autonomie de l’appareil administratif, de ses partenaires de coalition, et du temps passé au pouvoir.

Il est important de souligner qu’une certaine lutte s’instaure entre l’apparat bureaucratique et le leader populiste, dont l’issue n’est pas toujours favorable au second.

Un exemple marquant ? La signature du Mémorandum d’entente entre le gouvernement Conte et la Chine. Sous l’impulsion de Conte et Di Maio, les populistes au pouvoir ont voulu lancer un signal fort au niveau international : l’Italie devait ainsi devenir le premier pays du G7 à adhérer formellement au projet chinois des "Nouvelles routes de la soie". Pour les diplomates italiens, fidèles aux bases mêmes de la politique étrangère italienne depuis l’après-guerre (Europe, États-Unis, Méditerranée), il était clair qu’il fallait faire quelque chose pour éviter ce désastre annoncé. En "mission", ils ont décidé d’utiliser les négociations techniques pour imposer leur ligne, travaillant sans relâche jusqu’au dernier moment pour vider l’accord de tout ce qu’ils jugeaient problématique (références à des sujets sensibles comme aux infrastructures critiques, à la 5G ou à ports stratégiques comme ceux de Trieste et de Gênes). Finalement, le texte, bien moins ambitieux que prévu, n’est plus qu’une grande mise en scène.

Privilégier le long terme au court terme : une autre tactique que les bureaucrates connaissent fort bien, comme ce fut le cas pour les travaux préparatoires qui devaient précéder le futur traité franco-italien du Quirinal, finalement signé sous Mario Draghi en 2021. Les populistes au pouvoir, Salvini et Di Maio, rivalisent dans la politisation de la relation avec la France, ayant Macron comme cible parfaite en tant que représentant des "élites" à combattre. Pour autant, les bureaucrates poursuivent leur dialogue au niveau technique avec leurs homologues français afin que le projet d’un traité entre les deux pays, lancé avant l’arrivée au pouvoir des populistes, puisse se concrétiser tout de même. Sans doute la figure super partes du président Mattarella aida les bureaucrates dans leur mission : une continuité et un facteur de stabilité au milieu de la tempête.

Finalement, le style de négociation populiste dépend de ce que la théorie appelle "l’effet de l’audience" (ou audience effect), concept théorique qui essaie de déterminer l’influence (positive ou négative) de l’environnement extérieur sur une négociation en cours. Certains négociateurs peuvent être encouragés à utiliser la technique de "l’ancrage" (anchorage) extrême en maximisant leurs demandes : un départ de négociation basé sur un chiffre très haut permettra, par la suite, de faire croire à la partie adverse que tout chiffre final qui sera au-dessous de cette barre comme un signe de la volonté de trouver un compromis.

Cependant, limiter les populistes à des simples négociateurs bien entraînés serait fautif. Les mécanismes qui gouvernent la manière même dont les leaders populistes négocient sont solidement ancrés dans la stratégie politique qui leur a permis de saisir le pouvoir et (souvent) de le garder. Une leçon s’impose donc : avec un populiste, on ne négocie pas de la même manière qu’avec un technocrate, ou bien qu’avec un politicien issu des partis de gouvernement.

Copyright Brendan SMIALOWSKI / AFP
Donald Trump et Ursula von der Leyen à Turnberry le 27 juillet 2025