Déficit et dette publics en France : "Les maillons faibles sont de plus en plus vulnérables"

Actualisation de l’état des comptes publics : la France dans le rouge

La présentation du projet de loi de finances en conseil des ministres le 1er octobre par le Premier ministre Sébastien Lecornu intervient trois mois après la publication des résultats de la Mission sur la transparence des finances publiques à l'horizon 2030, commandée par les ministre de l'Économie Roland Lescure et celui de l'Action et des Comptes publics, David Amiel, dont les conclusions allaient dans le sens d’une poursuite du dérapage des finances publiques françaises.

La Mission sur la transparence des finances publiques à l'horizon 2030 indiquait notamment qu’à politique inchangée,le déficit public atteindrait 5,9 % du PIB en 2027 (à partir de 5 % en 2025) puis près de 7 % du PIB en 2030 et que la dette publique passerait de 118 % du PIB en 2026 à plus de 130 % du PIB en 2030, avec une charge de la dette alourdie d'environ 10 milliards d'euros supplémentaires par an entre 2027 et 2030.

Le PLF 2027 se fonde sur un point départ encore plus dégradé : le déficit 2026 est révisé de 5 % à 5,4 % du PIB, en raison notamment d’une croissance du volume du PIB en 2026 révisée de 1 % à 0,5 %. Le déficit 2027 "à politique inchangée" a quant à lui été révisé de 5,9 % à 6,5 % du PIB. Le PLF prévoit un ajustement budgétaire de 54 milliards d’euros (dont 11 milliards d’euros résultent de mesures prises en 2025)par rapport au tendanciel pour viser un déficit de 5 % du PIB en 2027. Pour atteindre cette cible, les dépenses totales de l’ensemble des administrations publiques progresseraient de +0,6 % en volume (+2,3 % en valeur), soit un rythme un peu inférieur à la croissance du PIB prévue par le Gouvernement (+1 %). Le volume des dépenses hors charge d’intérêts serait stable voire diminuerait si l’on retirait aussi les dépenses militaires.

Un déficit à 5,4 % du PIB, une dette publique à près de 120 % du PIB : le temps semble loin où les finances publiques se fixaient comme plafonds respectivement 3 % de déficit et 60 % de dette publique… Pourtant ces deux totems ne datent pas, contrairement à une idée répandue, de la signature du Traité de Maastricht qui instaura ces critères économiques de convergence. Dès avant la monnaie unique, le ratio de déficit public à 3 % du PIB était considéré comme un plafond. Ce chiffre, désormais regardé comme un plancher, ne nous a pas été imposé par Bruxelles : avant même les critères européens, au début de son premier septennat, le président Mitterrand avait fixé pour règle que le déficit ne dépasse pas 3 %, ce qui correspondait aux points hauts des déficits publics durant les années 1970 et le début des années 1980.

Le ratio dette/PIB s’est quant à lui maintenu au-dessous des 60 % jusqu’au début de la décennie 2000, avant d’augmenter rapidement avec deux "sauts". Tout d’abord, à la suite de la Grande crise financière de la fin des années 2000, le taux d’endettement public a bondi au-dessus de 80 % du PIB. Ensuite, au moment de la pandémie et de la crise énergétique liée à l’invasion de l’Ukraine, il a effectué un deuxième grand saut pour passer au-dessus de 115 % du PIB. La France n’est pas la seule dont la dette s’est ainsi envolée à ces deux occasions ; la spécificité française réside toutefois dans les effets de "cliquet" qui suivent : contrairement à ce qu’on observe dans les autres pays, ni notre ratio d’endettement ni celui de déficit ne redescendent après les chocs, alors qu’ils sont censés être liés à des circonstances exceptionnelles.

Charges de la dette : la France dans l’engrenage

Dans les années 1990, les intérêts de la dette s’élevaient à environ 3,5 %du PIB avec une dette à 60 % du PIB. Aujourd’hui, en dépit de leur remontée depuis leur point bas de 2020, ils sont encore à "seulement" 2,6 % du PIB, avec pourtant un ratio de dette deux fois plus élevé. Ce paradoxe s’explique par la forte tendance à la baisse des taux d’intérêt mondiaux au cours des deux dernières décennies, amplifiée dans notre cas par le bénéfice de la monnaie unique européenne. Mais cette aubaine a eu un effet anesthésiant.Dès lors que le poids de la charge de la dette diminuait, la hausse de l'endettement restait indolore. Cette dynamique est désormais caduque : la montée de la charge d'intérêts heurte de front notre équation budgétaire. Face à l’alourdissement inéluctable de charge de la dette, les autorités doivent désormais dégager un excédent budgétaire primaire (i.e. avant charge de la dette) pour stopper la hausse exponentielle du ratio de dette.

Dans les décennies 1980-1990, la limite des 3 % de déficit public supposait implicitement une croissance tendancielle du PIB nominal d’environ 5 % par an (soit environ 2,5 % par an à la fois pour la hausse du PIB réel et pour celle des prix) : sous cette hypothèse, un déficit de 3 % du PIB permettait de stabiliser la dette à 60 %. Aujourd’hui, si l’on divise par deux à 2,5 % l’hypothèse de croissance tendancielle du PIB nominal, un déficit de 3 % du PIB permet toujours de stabiliser le ratio de dette, mais à son niveau actuel deux fois plus élevé de 120 % du PIB. En outre, plus le taux d’intérêt s’élève, plus le solde primaire nécessaire pour stabiliser les ratios de déficit et de dette augmente.L’écart entre le taux d’intérêt de la dette et le taux de croissance du PIB correspond à ce qu’on appelle l’effet "boule de neige". Si le coût moyen de la dette est supérieur aux taux de croissance du PIB, il faut un excédent primaire pour stabiliser le ratio d’endettement. Aujourd’hui, le déficit primaire de la France s’établit à près de 3 % du PIB. Or l’excédent primaire requis pour stabiliser le ratio de dette au voisinage de 130 % du PIB à l’horizon 2032 est proche de +1 % du PIB. Un effort budgétaire d’au moins 4 points de PIB serait donc nécessaire pour tout juste stabiliser le ratio de dette à moyen terme. Cet ordre de grandeur rejoint les conclusions de la Mission sur la transparence des finances publiques à l'horizon 2030.

Cela doit conduire Paris à un changement de logiciel complet : pendant longtemps, la France ne s’est pas inquiétée outre mesure de l’alourdissement continu de sont taux d’endettement public : cette forte augmentation était concomitante d’un amoindrissement de la charge d'intérêt rapportée au PIB. La dette publique a ainsi augmenté de 50 points de PIB entre 2000 et 2023 (à comparer à +20 points de PIB en moyenne dans l’ensemble de la zone euro), quasi exclusivement du fait de l’accumulation des déficits structurels primaires - en rouge dans le graphique - comme d’ailleurs aussi dans le cas des États-Unis et du Royaume-Uni. En d’autres termes, ce ne sont ni la conjoncture ni l’effet boule de neige qui expliquent l’envolée de notre ratio d’endettement public au cours du dernier quart de siècle. Depuis 2027, le coût moyen de notre dette a même été inférieur à celui de la croissance du PIB nominal, ce qui signifie que notre ratio de dette avait même tendance à diminuer avant tout déficit primaire.

L’Italie a affronté une situation beaucoup plus défavorable. Son ratio de dette a augmenté depuis 2000 d’à peu près la même ampleur que celui de la France, mais principalement en raison de l’effet boule de neige, avec un coût de la dette supérieur au taux de croissance, quand bien même le pays dégageait des excédents primaires. Cette situation a in fine contraint l’Italie à prendre la question de sa dette au sérieux. La France, tout au contraire, a pu laisser ses finances publiques systématiquement déraper par rapport aux programmes de stabilité successifs. La courbe noire, qui correspond dans le graphique ci-dessous aux déficits effectivement constatés (continûment supérieurs aux projections successives), en témoigne éloquemment.

À la recherche de la règle d’or budgétaire

En avril 2024, une réforme du cadre de gouvernance économique européenest entrée en vigueur, modifiant le Pacte de Stabilité et de Croissance pour prendre en compte le nouveau contexte de l’économie post-crise pandémique. Cette réforme introduit davantage de flexibilité et prend mieux en compte la situation et la soutenabilité des finances publiques propres à chaque pays, mais au prix d’une complexité encore accrue. Dans ce cadre, une procédure de déficit excessif a été enclenchée pour la France ; le Conseil européen a émis une recommandation sur l’évolution des dépenses primaires nettes (DPN) (i.e. hors intérêts de la dette, hors composante conjoncturelle des dépenses de chômage et nettes des nouvelles mesures côté recettes) : celles-ci ne doivent pas augmenter de plus de 1,2 % par an en valeur, ce qui signifie une baisse en volume. Le PLF respecte ce plafond en 2027, avec une hausse des DPN de 0,7 %, mais grâce aux mesures nouvelles en recettes. Il devrait toutefois le dépasser en 2026, avec une hausse des DPN prévue à 1,4 %.

Le respect de cette recommandation est important car c’est une condition nécessaire (mais pas suffisante) pour que la France reste éligible à l’instrument de protection de la transmission de la BCE. Pour autant, il faut rappeler qu’il ne peut être question que cet instrument soit utilisé par la BCE pour intervenir sur la dette d’un pays dont le coût s’envolerait en raison de l’incapacité des autorités nationales à mettre leurs finances publiques sur une trajectoire soutenable. Rappelons qu’en 2018, au moment de la crise budgétaire suscitée par la coalition populiste entre le Mouvement 5 étoiles et la Ligue de Matteo Salvini, le spread italien s’est envolé au-dessus de 300 points de base sans que la BCE ne vienne porter secours à Rome : il a alors été jugé que ces tensions ne résultaient pas d’un pur excès des marchés, mais étaient d’abord la conséquence des politiques suivies par les responsables en place.

Certains proposent d’instaurer une règle d’or budgétaire et de l’inscrire dans la constitution, afin d’empêcher tout dérapage. Une telle solution peut présenter certains avantages pour rendre plus crédibles les engagements budgétaires, surtout en l’absence de majorité gouvernementale forte au Parlement. Elle a toutefois des limites. On voit d’abord mal pourquoi elle serait davantage respectée que les règles européennes issues d’un Traité (cf. Traité de Lisbonne de 2009 sur le fonctionnement de l'UE, TFUE), sans compter qu’elle ne résout pas la question de la trajectoire de transition à partir d’une situation initiale de déficit public élevé… Enfin, une telle "règle d’or" serait nécessairement assortie d’une multitude d’exemptions (concernant les dépenses d’avenir ou de défense par exemple) et de clauses de sauvegarde au titre de circonstances exceptionnelles (pandémie, récession, crise géopolitique…), autant d’occasions propices à des contournements qui en obèreraient la crédibilité. Le cas allemand de réforme du frein à l'endettement est à cet égard un bon exemple. Malgré la règle fédérale qui fixait un endettement maximum à hauteur de 1 % du PIB, une réforme proposée par le chancelier Merz a été approuvée en mars 2025, qui exonère les dépenses de défense et de sécurité du champ d’application du "frein à l'endettement", ainsi que certaines dépenses d’infrastructure, afin de dégager de nouvelles marges de manœuvre budgétaires. Si même l’Allemagne contourne son "frein à l’endettement", la France a fortiori ne manquerait pas d’inventivité pour invoquer dispenses ou situations exceptionnelles.

Dès lors, le plus sage dans l'immédiat reste de s’appuyer sur le cadre européen existant,en renforçant ses mécanismes d’application au niveau français.

Plusieurs leviers mériteraient d’être examinés :

- Mettre fin à l’incohérence entre l’annualité budgétaire française et la programmation pluriannuelle qui prévaut dans le référentiel européen. Le sujet de la pluriannualité budgétaire revient régulièrement à l’agenda des discussions parlementaires, sans effet. Encore en 2010, le Président Sarkozy avait proposé une réforme constitutionnelle prévoyant que chaque gouvernement s’engage juridiquement, pour cinq ans, sur une trajectoire impérative de solde structurel. Elle n’avait pas abouti. Une option serait de mettre en œuvre des lois-cadres de programmation des finances publiques afin d’encadrer la trajectoire budgétaire pour l'ensemble de la législature (plafonds de dépenses primaires nettes), lois-cadres qui s'imposeraient aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale votées chaque année.

- Instaurer des mécanismes de correction automatique (ex : gel des indexations) se déclenchant en cas de dérapage constaté par rapport à la trajectoire, sauf vote explicite de mesures correctrices alternatives par le Parlement.

- Renforcer les missions, les prérogatives et les moyens du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), organisme indépendant placé auprès de la Cour des Comptes.

"Too big to fail" ou "Too big to be bailed out" ?

Désormais, la France est soumise à une pression de plus en plus forte des marchés sur sa dette souveraine. Il est probable queplus l’élection présidentielle approche, plus la tension sur le spread OAT-Bund va se durcir, d’autant plus que les investisseurs ne voient pas se profiler de solutions pour l’après-présidentielle. On ne peut se tranquilliser en se disant que la France n’est pas la seule dans ce cas. Les taux d’intérêt à long terme se sont tendus dans l’ensemble du monde, y compris hors d’Europe. Mais c’est plutôt un facteur aggravant. Cette vague mondiale pousse en effet à la hausse non seulement le niveau absolu de notre taux d’intérêt à long terme, mais aussi son niveau relatif (le spread) : dans un tel contexte de tensions généralisées sur les marchés obligataires, les dettes souveraines jugées comme les maillons les plus faibles sont attaquées en premier.

Certains se rassurent à bon compte au motif que la dette publique française serait "Too big to fail". Il faudrait plutôt substituer à cette devise celle de "Too big to be bailed out" ["trop gros pour être renfloué"]. Mais ceci ne veut pas du tout dire qu’il n’y a pas d’issue à la situation française actuelle. La France n’est pas dans la situation de la Grèce il y a quinze ans. Nous avons tout à fait la capacité de remettre par nous mêmes nos finances publiques sur une trajectoire soutenable au cours du prochain quinquennat, même si cela suppose des efforts importants et surtout une forte volonté politique. C’est d’ailleurs pourquoi nos partenaires européens n’ont pas de raison de venir à notre aide, d’autant qu’ils voient que nous avons des dépenses publiques bien plus élevées que les leurs avec pourtant un modèle social proche. À titre de comparaison, l’effort budgétaire structurel à fournir est du même ordre de grandeur que celui que nous avons fait pour intégrer l’euro, avec un déficit public ramené de 6,4 % du PIB en 1993 à 2,4 % en 1998. Et au cours de la précédente décennie, des pays comme le Portugal et l’Espagne ont opéré des ajustements bien plus importants, dont on voit aujourd’hui qu’ils ont porté leurs fruits.

Propos recueillis par Hortense Miginiac
copyright John MACDOUGALL / AFP
La présidente de la BCE Christine Lagarde, le Président de la Deutsche Bundesbank Joachim Nagel et le vice-président de la BCE Boris Vujcic lors d’une réunion du Conseil de la BCE, le 10 septembre 2026 à Berlin.