Limitation du cumul des mandats : 10 ans après, le constat d’échec ?

Le cumul des mandats, qui désigne "la détention simultanée et durable d'au moins deux mandats ou fonctions électives compatibles", peut être vertical (un mandat national et un ou plusieurs mandats locaux) ou horizontal (lorsque l’élu occupe plusieurs mandats locaux, en étant à la fois maire et conseiller départemental, par exemple). Cette pratique constitue une véritable tradition et une spécificité française, enracinées depuis la monarchie de Juillet et consolidées sans rupture sous la Ve République : en 2012, à la veille de la réforme, 82 % des députés et 77 % des sénateurs exerçaient un autre mandat.

Face à l’image négative du ‘cumulard’ qui en découlait dans une partie de l’opinion, le législateur était intervenu à deux reprises afin de le limiter légèrement, en 1985 puis en 2000. En 2012, François Hollande, alors candidat, s’engagea à interdire le cumul entre une fonction exécutive locale et un mandat parlementaire,une annonce appuyée sur une réflexion ancienne : le comité Balladur la recommandait dès 2007, avant la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin en 2012.

La loi organique débattue dans la foulée assignait à la réforme trois objectifs, si l’on en croit l’étude d'impact qui l’accompagnait :

- tirer les conséquences de la décentralisation engagée depuis 1982, les compétences croissantes des exécutifs locaux étant, selon le Gouvernement, devenues difficilement compatibles avec l'exercice simultané d'un mandat national.

- tenir compte du renforcement des pouvoirs du Parlement acquis par la révision constitutionnelle de 2008, censé rendre la présence des élus en circonscription et en hémicycle plus exigeante.

- moderniser la vie publique française et favoriser le renouvellement du personnel politique, les défenseurs de la réforme estimant que le cumul d’un mandat national et d’un mandat local menait forcément à des conflits d’intérêts, un élu devant concilier la gestion d’une collectivité locale avec la représentation nationale.

La loi organique du 14 février 2014 interdit dès lors à un parlementaire - député ou sénateur - de cumuler son mandat avec l'exercice d'une fonction exécutive locale : maire, adjoint au maire, président ou vice-président de conseil départemental, régional, ou d'un établissement public de coopération intercommunale. Depuis le 31 mars 2017, date d’entrée en vigueur de la loi, un parlementaire ne peut donc plus conserver qu'un mandat local de "simple" conseiller.

Sans même parler de ses effets, le dispositif prévu par la loi souffrait d'incohérences, indépendamment du jugement sur son bien-fondé en tant que tel. La première tient à l'absence totale de régulation du cumul entre fonctions ministérielles et mandats exécutifs locaux : rien n'interdit à un ministre de demeurer maire de sa commune, alors même que les arguments mobilisés pour justifier l'interdiction faite aux parlementaires - disponibilité, prévention des conflits d'intérêts - s'appliquent avec au moins autant de force à un membre du Gouvernement. La seconde concerne le silence de la loi sur le cumul entre un mandat électif et une activité professionnelle privée : si l'objectif affiché du Gouvernement était de libérer du temps aux élus et de prévenir les conflits d'intérêts, rien ne justifie que cette logique se soit arrêtée aux portes du secteur privé.

La loi échoue aussi, dans ses effets, à atteindre les objectifs que le Gouvernement de l’époque s’était fixés. Les élections législatives de 2017, qui ont suivi de peu l'entrée en vigueur de la réforme, ont donné lieu à un renouvellement sans précédent de l'Assemblée nationale : un quart seulement des députés sortants furent réélus. Cependant, ce bouleversement est lié à la vague électorale portée par Emmanuel Macron cette année-là, bien davantage qu'à l'interdiction du cumul elle-même. La dynamique sur le cumul au long terme en témoigne.

De fait, les données issues du Répertoire national des élus  indiquent que le volume global du cumul des mandats en France n'a que très marginalement reculé depuis 2017, année d’entrée en vigueur de la réforme : hors mandats intercommunaux, 4 850 personnes en situation de cumul étaient recensées ; tandis que ce chiffre atteint encore 4 806 après les élections municipales de mars 2026. Par conséquent, le phénomène du cumul des mandats a très peu reculé depuis 2017.

Si la somme totale des situations de cumul des mandats s’est maintenue, le phénomène s’est tout de même modifié. Nous notons ainsi un repli du cumul entre mandat national et mandat local, passant de 654 situations en 2017 à 559 après les élections municipales de 2026. Il est apparu en mars dernier que de plus en plus de parlementaires choisissent désormais de renoncer à leur siège pour occuper une fonction exécutive locale, à l'image d'Éric Ciotti (maire de Nice), d'Antoine Armand (maire d’Annecy) ou de Thomas Cazenave (maire de Bordeaux). Dans un contexte d'instabilité croissante à l'Assemblée nationale depuis 2024, le mandat de maire apparaît à certains élus plus sécurisant qu'un mandat parlementaire.

Ce sont donc les élus locaux, et non les parlementaires, qui portent maintenant la dynamique du cumul, le cumul horizontal dépassant pour la première fois son niveau de 2017 (4 247 situations en 2026, contre 4 196 en 2017). Les grands élus locaux, débarrassés de la concurrence des parlementaires sur les fonctions exécutives, ont investi l'espace ainsi libéré, notamment au sein des intercommunalités, devenues le nouveau lieu de la concentration des pouvoirs locaux : la loi de 2014 n'a donc pas éradiqué les "baronnies" qu'elle visait, elle les a simplement fait basculer d’un type de cumul vertical à horizontal.

Ce bilan nourrit, depuis plusieurs années, la contestation au sein du Parlement lui-même. Depuis 2017, pas moins de cinq propositions de loi organique ont été déposées pour rétablir, au moins partiellement, la possibilité de cumuler un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale, sans succès. Leurs auteurs, issus principalement du centre et de la droite, dénoncent un sentiment de déracinement : privés de mandat exécutif, les parlementaires estiment avoir perdu le lien quotidien avec les réalités de leur territoire, et redoutent une forme de déresponsabilisation, votant la loi à Paris sans plus jamais avoir à l'appliquer sur le terrain. Pour les partisans d'un retour au cumul, l'expérience concrète d'une mairie permettait autrefois à un député de tenir tête aux préfets et à l'administration centrale.

Cet échec pourrait s’expliquer par le fait que, pour parvenir aux objectifs qu'elle s'était fixés, notamment renouveler la vie publique, la loi de 2014 aurait sans doute dû s'accompagner d'autres leviers. Par exemple, si l’on ne considère que l’effet d’une telle mesure sur le renouvellement de la vie publique, la limitation du cumul dans le temps, empêchant qu'un même élu n'exerce indéfiniment le même mandat, aurait probablement mieux servi cet objectif de renouvellement que l'interdiction du seul cumul dans l'espace : rien, dans le dispositif de 2014, n'empêche un parlementaire de conserver son siège pendant trente ans, pourvu qu'il renonce à tout mandat exécutif local.

L'autre lacune tient à l'absence, en 2014, d'un statut protecteur de l'élu. Le cumul des mandats a toujours permis aux élus de professionnaliser leur engagement et de sécuriser quelque peu des carrières politiques par nature incertaines. En interdisant le cumul sans offrir en contrepartie de garanties équivalentes, le législateur a fragilisé cette sécurisation, sans rien y substituer. Il aura fallu attendre plus de dix ans, et la loi du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local, pour qu'une telle protection voie enfin le jour, par la revalorisation des indemnités, des droits à la formation, ou encore un accompagnement au retour à l'emploi. Ses décrets d'application, eux, ne sont parus que très récemment.

Enfin, un approfondissement résolu de la décentralisation - plus vigoureux que celui qui a eu lieu durant le mandat de François Hollande, sous l’effet des lois MAPTAM et NOTRE et du nouveau découpage des régions - eût sûrement rendu la rupture du lien entre action nationale et locale plus acceptable pour les élus. Cela n’a pas eu lieu, et cette incapacité à penser le cumul des mandats dans un ensemble plus large illustre un mal plus général.

On peut regretter que les effets réels de la loi soient si peu pris en compte, et que les débats sur le sujet se répètent dans les mêmes termes qu'en 2014 et selon les mêmes présupposés, tandis que le recul nous offre une expérience de près de 10 ans. Ce débat mériterait d'émerger à l'approche des élections présidentielles de 2027 : sans constituer la panacée pour restaurer la confiance entre élus et citoyens, ni garantir l'efficacité du travail parlementaire et de l’action locale, il en est une composante. Il est d'autant plus nécessaire à mener compte tenu des débats sur le mode de scrutin lors des élections législatives. Le cumul est un contrepoids possible pour atténuer l’un des effets négatifs du scrutin proportionnel, qui distend le lien entre l'élu et ses électeurs en agrandissant sa circonscription. Un retour au cumul dans sa forme antérieure à 2017 permettrait à des parlementaires élus plus loin de leurs concitoyens de retrouver un ancrage local.

Les élections sénatoriales de l’automne doivent nous inviter à repenser les effets de la réforme du cumul des mandats de manière plus systémique.

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Le palais du Luxembourg, siège du Sénat