[Le monde vu d’ailleurs] - À l’Assemblée générale des Nations Unies, l’avenir du multilatéralisme en question

L’Assemblée générale des Nations Unies se tient dans un monde "en désordre, troublé et imprévisible", qui ne laisse que peu de prise aux diplomates, constate Associated Press. En grandes difficultés financières et marginalisée, l’ONU est absente des efforts de règlement des principaux conflits (Gaza, Iran, Ukraine). Le discours de Donald Trump à New York illustre cette crise du multilatéralisme. Sa rencontre avec le Président Xi - qui n’est pas intervenu à la tribune des Nations Unies - témoigne de l’importance croissante d’une relation qui "fixe les règles que les autres États sont contraints de suivre" (The National Interest).

L’ONU, critiquée mais indispensable

À la veille de son ouverture, le magazine Fortune annonçait la venue de quelque 130 chefs d’État et de gouvernement et de plusieurs dizaines de ministres à la 81e session de l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU). Ce forum est le seul susceptible de réunir sous un même toit les représentants des 193 États membres de l’ONU, souligne le New York Times. L’AGNU s’ouvre dans un environnement international particulièrement volatile, observe Michael Froman, président du Council on foreign Relations (CFR), qui évoque les frappes en profondeur en territoire russe, les risques d’extension du conflit russo-ukrainien sur le territoire de l’OTAN, la "panique" autour de "l’Intelligence artificielle" (IA) et les frappes de missiles au Moyen-Orient.

En dépit de toutes les critiques, l’AGNU demeure au centre de la diplomatie. Plus de 1000 rencontres bilatérales sont organisées en marge. C’est à New York qu’a été signé l’accord entre les États-Unis, le Danemark et le Groenland, qui accroît les prérogatives de Washington sur ce territoire, note Michael Froman. Des pourparlers indirects ont eu lieu entre des délégations américaine et iranienne, indique Al Jazeera. Pour la première fois depuis le début de l’invasion de l’Ukraine, Sergueï Lavrov a rencontré son homologue allemand, même si, à l’issue de leur entretien, rapporte Der Spiegel, le ministre russe des Affaires étrangères a exprimé son "dédain" à l’égard de Johann Wadephul. Des acteurs essentiels sont toutefois absents, à l’instar des présidents Poutine et Xi et du Premier ministre indien, relève Fortune. Le Président Trump, qui a reçu son homologue chinois dans un cadre bilatéral, s’est quant à lui exprimé à la tribune des Nations unies, mais, à l’exception de l’Iran, les grandes questions internationales étaient absentes de son discours, note Michael Froman.

Contrairement à l’année précédente, souligne l’agence Reuters, Donald Trump ne s’est pas plaint du fonctionnement de l’escalier mécanique et du téléprompteur ; pour l’essentiel, il s’en est tenu à son texte pour évoquer l’Iran et l’économie américaine, mais a néanmoins "pesté" contre les "lâches hypocrites" du Conseil des droits de l’homme de l’ONU qui "veulent que les États-Unis ouvrent leurs portes aux gangs et aux criminels qui viennent des endroits les plus dangereux de la planète". Le Président des États-Unis s’en est aussi pris à l’UNESCO, fustigeant "ces globalistes qui détruisent activement les plus grandes cultures et l’héritage le plus extraordinaire de l’histoire".

Récemment, l’administration Trump a aussi engagé une campagne pour supprimer la Cour pénale internationale : non contente d’avoir sanctionné son président, elle a menacé les États qui la soutiennent, "escalade regrettable" qui s’inscrit dans une stratégie visant à soumettre à sa volonté d’autres éléments du système multilatéral, alerte l’International Crisis Group (ICG). Depuis son retour à la Maison Blanche, Donald Trump a aggravé les problèmes de l’ONU, déplore Reuters. Les États-Unis se sont retirés de dizaines d’agences des Nations Unies et ont réduit leurs contributions financières à l’Organisation, la précipitant au bord de la faillite. Washington a réglé sa cotisation régulière au budget (725 millions de dollars) pour éviter d’être privé de droit de vote à l’Assemblée générale, mais reste redevable de 1,3 milliard pour le budget et de 2,9 milliards pour les opérations de maintien de la paix.

En 2026, l’ONU a été contrainte de réduire le budget du Secrétariat de 9,2 %, ainsi que l’aide humanitaire, les actions en faveur des droits de l’homme et du maintien de la paix. Voici une décennie que le Conseil de sécurité n’a pas autorisé une seule importante opération de maintien de la paix (OMP), observe l’ICG. Or, remarque Adekeye Adebajo, alors que depuis 1946, le nombre de conflits armés dans le monde (65) n’a jamais été aussi élevé, António Guterres a dû réduire de 15 % le financement des OMP et le nombre de "casques bleus" (de 60 081 en juin 2024 à 44 208). Ainsi, en mars dernier, il a été mis fin à la mission d’observation au Yémen ; au Liban, la FINUL entamera son retrait à la fin de l’année et, en novembre, le Conseil de sécurité décidera du maintien de la MINUSCA en Centrafrique. Pour l’essentiel, résume Adekeye Adebajo, c’est le continent africain qui subit les conséquences des coupes budgétaires.

La responsabilité éminente des États-Unis

L’année écoulée a été difficile pour les Nations Unies, marginalisées dans leur responsabilité première - assurer la paix et la sécurité internationale - alors qu’elles devraient déployer tous leurs efforts pour mettre fin aux deux conflits majeurs en cours, au Moyen-Orient et en Ukraine, relève Fortune. En réalité, l’ONU a consacré beaucoup de temps à s’adapter à une administration américaine déterminée et transactionnelle, note l’ICG. En septembre 2025, l’avenir des Nations Unies, en proie aux difficultés financières, suscitait de vives inquiétudes et le discours prononcé par Donald Trump à New York avait conduit certains à spéculer sur un retrait possible de l’ONU, qui ne s’est pas concrétisé, rappelle le New York Times. Néanmoins, la Maison Blanche a fait pression pour réduire les OMP et les financements et a tenté d’imposer son agenda idéologique. Washington a promu des mécanismes alternatifs aux interventions traditionnelles de l’ONU, comme le "conseil de la paix" ("board of peace") à Gaza, placé sous sa tutelle étroite, explique Andrew Hyde, expert du Stimson center. En novembre dernier, le Conseil de sécurité a endossé (résolution 2803) le plan de cessez-le-feu à Gaza et accepté - de manière très inhabituelle - que le "conseil de la paix" soit considéré comme l’administration transitoire du territoire, note l’ICG, alors que l’ONU n’est pas représentée au sein de ce "conseil" et ne contribue pas à la mise sur pied de la force internationale de stabilisation, prévue par le plan américain.

Donald Trump a évoqué il y a quelques jours une enveloppe de 2,4 milliards de dollats pour la reconstruction de Gaza, mais là aussi cette annonce est intervenue en marge des travaux de l’AGNU, constate Michael Froman. Les États-Unis restent néanmoins désireux d’obtenir le blanc-seing des Nations Unies pour légitimer leurs interventions, à Gaza comme à Haïti dans la lutte contre les gangs et les cartels, observe l’ICG, qui invite les États membres à utiliser l’AGNU pour mettre la pression afin d’accélérer la reconstruction de Gaza et le processus de reconnaissance de l’État palestinien.

Qu’il s’agisse de Gaza, de la capture de Nicolás Maduro au Venezuela, de l’intervention américano-israélienne en Iran ou de l’agression russe en Ukraine, les États-membres, y compris le Royaume-Uni et la France qui disposent d’un droit de veto au Conseil de sécurité, répugnent à afficher leurs désaccords avec Washington, relève l’ICG. Quelques heures après Donald Trump, rapporte The Guardian, Emmanuel Macron s’est néanmoins livré à une défense passionnée du droit international ("voulons-nous vivre sous la loi de la jungle… ou dans une société internationale civilisée ?") et a proposé une alternative fondée sur le multilatéralisme et un ordre fondé sur des règles. Il n’a pas nommé les responsables de la situation présente, note le New York Times, mais ses propos peuvent être interprétés comme une critique de la Russie en raison de l’invasion de l’Ukraine et des États-Unis qui, sous la présidence Trump, ont menacé d’envahir le Groenland et de faire du Canada le 51e État des États-Unis. Le discours d’Emmanuel Macron, qui quitte ses fonctions l’an prochain, donne le sentiment du travail inachevé, écrit le quotidien. Pour sa première intervention devant l’AGNU, le nouveau Premier ministre britannique s’en est pris directement à la Russie, rapporte la BBC, accusée de diffuser "mensonges et désinformation". À l’instar du Président français, Andy Burnham a également plaidé en faveur de la coopération internationale, notamment pour mieux réguler l’IA. Proche des États-Unis comme de l’UE, le Royaume-Uni est, selon lui, en bonne position pour servir "d‘honnête courtier" sur ce dossier. Andy Burnham a annoncé que, l’an prochain, "l’Intelligence artificielle serait au cœur des travaux de la présidence britannique du G20." D’ores et déjà, le Conseil de sécurité a consacré ce mois-ci, sous présidence française, une séance aux problèmes posés par l’IA, en présence de Sam Altman (OpenAI) et de Dario Amodei (Anthropic), indique le New York Times, qui y voit le développement le plus significatif de la 81e AGNU. Dans la salle mythique du Conseil de sécurité, où sont habituellement débattues les questions relatives aux guerres et aux conflits, c’est désormais l’hypothèse d’une extinction de l’humanité par des programmes informatiques devenus incontrôlables qui fait l’objet de discussions, remarque Der Standard.

Comment maintenir le multilatéralisme ?

La crise du système des Nations Unies et l’émergence d’un monde multipolaire autour de grandes puissances suscite des initiatives pour préserver le multilatéralisme. En janvier dernier, rappelle le New York Times, dans un discours qui avait eu un grand écho au Forum de Davos, le Premier ministre canadien avait appelé les "puissances moyennes" à se mobiliser pour préserver leurs valeurs et leurs intérêts. À New York, Mark Carney a plaidé pour un "réalisme fondé sur des valeurs" et pour l’initiative qu’il a lancée avec plusieurs chefs d’État et de gouvernement, intitulée "Partners for Multilateralism" ("P4M"). Il ne s’agit pas de promouvoir des alliances géographiques, mais de former des coalitions ad hoc, autour de problèmes spécifiques (conflit israélo-palestinien, préservation des océans…) afin d’appuyer l’action des organisations multilatérales. Mark Carney est signataire, avec les Présidents brésilien et kényan, et António Costa, président du Conseil européen, d’une tribune dans le Financial Times, qui propose la mise en place de ce cadre flexible de coopération ouvert aux pays, prêts à soutenir la réforme de l’ONU et des institutions internationales afin de les rendre plus représentatives, légitimes et efficaces.

Au plan européen, la présidente de la Commission a proposé dans son discours sur l'état de l'Union, le 16 septembre, la création d’un "Conseil de sécurité européen", associant des pays tiers (Canada, Royaume-Uni, Norvège, Ukraine). Il s’agit pour l’UE de se doter d’un mécanisme similaire à l’article 4 du traité OTAN, qui prévoit une concertation entre États membres, pour être en mesure de réagir à des actions qui, "sans être des agressions armées, menacent éminemment notre sécurité nationale". Ursula von der Leyen a cité comme exemple l’attaque, avortée, de drones sur l’aéroport de Leipzig. Un "Conseil de sécurité européen" avait déjà été proposé par Angela Merkel en 2018, rappelle la FAZ. Il retrouve une actualité avec les doutes croissants sur la solidité de l’engagement des États-Unis en Europe et la montée en puissance de groupes d’États informels. Certains experts demeurent toutefois sceptiques, note le quotidien allemand, considérant qu’il n’y a pas lieu de mettre en place des structures parallèles à celles de l’Alliance ou estimant que le problème est avant tout la volonté d’agir. Selon Almut Möller, ce mécanisme faciliterait la coordination de la réponse européenne à des menaces situées dans la "zone grise", en deçà de la mise en œuvre de l’article 5 du traité de Washington sur la défense collective.

Qui succèdera à António Guterres ?

Un autre défi, interne, attend les Nations Unies à court terme, puisque le deuxième mandat de son Secrétaire général, António Guterres, expire fin décembre, indique l’ICG. Huit candidats sont en lice pour lui succéder. La plupart se montrent prudents et évitent de froisser les grandes puissances qui contrôlent le processus de sélection. Avant d’être proposé à l’Assemblée générale, le futur Secrétaire général doit obtenir les voix de 9 membres du Conseil de sécurité et ne pas susciter le veto de la part d’un membre permanent. L’approche prudente qui était celle d’António Guterres dans la gestion des conflits conduit beaucoup de diplomates et de responsables à se mettre en quête d’un successeur qui placera au premier plan l’action dans le domaine de la paix et de la sécurité, juge le think-tank. Certains appellent de leurs vœux un Secrétaire général qui insufflera une nouvelle énergie à l’Organisation et espèrent une attitude constructive de Washington, d’autres redoutent que les États-Unis, la Chine et la Russie ne s’accordent sur un candidat faible qu’ils contrôlent et que Washington ne contraigne le nouveau Secrétaire général à des coupes budgétaires encore plus drastiques. Vu de Moscou, António Guterres laissera l’image d’un interlocuteur "difficile, qui a accumulé un grand nombre de scandales", selon Alexandr Bobrov. La Russie est "mécontente de ses positions unilatérales" sur le dossier ukrainien et espère que son successeur sera "un diplomate et un dirigeant qui conservera la neutralité", explique cet enseignant au MGIMO.

Quand on jette un regard sur les 81 dernières années, on se rend compte que l’ONU a été efficace pour affronter les défis globaux quand elle a été dirigée par des personnalités fortes et indépendantes comme Dag Hammarskjöld et Kofi Annan, souligne pour sa part Michael Froman. Une institution ne peut être sauvée par une seule personne, en revanche, avertit le Président du CFR, l’absence d’un véritable leader à la tête des Nations Unies ces cinq prochaines années pourrait leur porter "le coup de grâce".

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Le secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, lors de l’Assemblée générale du 24 septembre à New-York.